内容提要：现代农业是高质量开放的、有效调控的农业，各国在开放中特别重视利用多种措施加强对农业的保护和调控。我国农业小规模生产特性、与世界主要出口国竞争力的巨大差距、农业承担的多种功能以及入世承诺的较高的开放度，决定了我国必须在开放中比任何其他发达国家更加重视对农业的有效保护。因此，必须从制度、机制、政策和具体措施着手，在贸易政策选择中切实把农业作为保护的重点，充分考虑农业发展和农民增收需要，加快构建有效的农业保护体系，推进中国特色农业现代化。

关键词：现代农业 开放  保护体系 

党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展重大问题决定》，深刻总结了３０年农村改革发展的伟大实践和基本经验，深入分析了当前农村改革发展面临的矛盾和问题，明确提出了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则，从加强农村制度建设、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业三个方面全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务。《决定》将“完善农业支持保护制度”作为、推进改革创新、加强农村制度建设的一项重要内容；把“扩大农业对外开放”作为发展现代农业、提高农业综合生产能力的重大举措。因此，立足我国农业支持保护水平较低的情况，着力构建适应市场经济发展要求、符合国际惯例的支持保护制度，在开放中加强对农业的合理保护，是推进中国特色现代农业发展的重要内容之一。相对于当前农业支持体系建设而言，农业保护体系建设无论在认识上还是在实践上更为薄弱，亟待加强。借鉴国外经验，增强对农业保护体系必要性的认识，明确农业保护体系建设重点，具有十分重要的现实意义。

一、现代农业是高质量开放的、有效调控的农业

世界发达国家农业现代化的实践表明现代农业是一个开放的农业。任何一个国家的农业资源和市场都有其局限性。开放与贸易有利于充分利用国际国内两个市场和两种资源，有利于提高农业资源配置效率，满足不断增加的日趋多样的对农产品的需要，为农业现代化进程注入活力。当今发达国家农业的外贸依存度都比较高，美国加拿大澳大利亚农业资源丰富农业竞争力强对国际市场的依赖大，日本瑞士韩国等则对国际资源的依赖大，荷兰由于农业资源相对单一、专业化程度和加工程度高对进出口的依赖都很大。据专家测算，美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、日本、韩国、荷兰农产品及其加工品贸易总额占农业生产总值的比率分别为76%、208%、168%、106%、42%、33%和420%左右。扩大农产品贸易、有效利用国际和国内两个市场和两种资源，有利于农业的可持续发展，这也是我国30年改革开放实践证明了的重要经验。

同时，世界发达国家农业现代化的实践告诉我们现代农业是高质量开放的、有效调控的农业，各国在开放中特别重视利用多种措施加强对农业的保护和调控。开放和贸易目的是为了加强农业而不是削弱农业，各国在开放国内市场、参与国际竞争，充分利用两个市场两种资源的过程中，除了特别重视加强农业支持外，还十分重视加强对农业的合理和有效保护、加强对农产品贸易的有效调控。不同国家由于农业实际情况、所处的发展阶段、总体竞争力和产业结构的不同，其保护和调控措施的重点和强度不尽相同，总体而言各国农业的有效保护水平很高且不断强化，保护和调控措施日趋多样、隐蔽。当前发达国家农业保护调控措施主要包括：关税、技术壁垒和动植物检疫、地理标识和原产地规则、特殊保障机制、贸易救济、贸易促进等。

（一）关税政策。这是发达国家普遍采用的最重要的保护和调控措施。发达国家农产品关税的特点是：日本、瑞士、挪威等一部分农业竞争力弱、农产品净进口的国家关税总体水平高，关税高峰突出，农产品平均关税水平最高在1000%以上（表1）；美国、加拿大等国家关税总体水平虽然低，但需要重点保护的产品关税很高，关税保护针对性和有效性非常强（表1、表2）；各国还普遍采用复杂关税形式，大量使用非从价税，关税保护具有很强的隐蔽性（表3）。

表1  主要国家农产品关税水平  单位：%

资料来源：《多边贸易谈判与中国农业发展》，中国农业出版社，2008。

表2  主要国家主要农产品关税（单位：%）

资料来源：《多边贸易谈判与中国农业发展》，中国农业出版社，2008。

表3  部分WTO成员非从价税使用情况     单位：个

资料来源：《多边贸易谈判与中国农业发展》，中国农业出版社，2008。

（二）技术性贸易壁垒（TBT）和动植物检疫措施（SPS）。在关税受到约束并面临减让压力的情况下，发达国家越来越注重使用技术性和检疫性措施实施对农业的有效保护。尽管这些措施的实施具有一定的合理性，是确保动植物安全和人类健康的需要，但其保护目的和成分也十分明显。日本实施的肯定列表制度和欧盟通过的新的食品安全法是较为典型的例子。从成员向WTO通报的新的技术性贸易壁垒措施和动植物检疫措施情况分析（表4），目前发达国家实施的技术和检疫性措施越来越多，制定的标准越来越高，实施程序越来越复杂，相应的费用成本也不断提高，起到了与关税相同甚至更为有效的保护作用。欧盟在强化农产品地理标识和原产地标识措施的同时，还在WTO新一轮谈判中极力推动就此议题达成多边协议，努力将这些措施多边化、法律化。

表4  2002-2005年WTO成员通报的新增TBT和SPS措施情况  单位：次

资料来源：《多边贸易谈判与中国农业发展》，中国农业出版社，2008。

（三）贸易救济措施。为了防止开放条件下进口激增、进口价格猛跌以及不公平竞争对国内产业造成损害，发达国家都十分重视利用农产品特殊保障机制、反倾销反补贴措施和一般保障措施，加强对农业的保护。乌拉圭回合谈判中，美国、欧盟、日本、韩国分别对其9%、31%、12%和8%的农产品税目保有使用特殊保障机制的权利。根据WTO成员最新通报数据，2006年美国、欧盟、日本启用特殊保障措施的次数分别为72、42、43次。

发达国家使用其它救济措施也相当普遍。自世贸组织成立到2006年，世贸组织成员共发起3017起反倾销案件，其中农产品的反倾销调查案件约占5%。发达国家是主要的发起国，美国和欧盟就占全部案件近60%。

（四）农业贸易促进。进攻是为了更好地防守，发达国家在注重国内重点产品有效保护的同时普遍重视优势农产品的出口促进。除了运用新一轮农业谈判要求取消和限制的出口补贴、出口信贷外，特别重视农产品海外市场开拓和运销促销公共服务。美国农业法案中有关农产品促销包括五大计划，一是市场开发计划，有国外市场拓展、国外市场开发合作、优质样品展示、新兴市场开拓以及网上协助出口商行动五个子计划；二是出口信用担保计划，涉及出口信贷担保、卖方信用担保及设施担保三个子计划；三是技术壁垒计划，包括生物技术与农业贸易和特定农作物技术支持两个子计划；四是出口提高和鼓励奶制品计划；五是粮食援助与发展计划。欧盟农产品对外贸易促进措施包括：为出口企业开拓国际市场建立公共关系，宣传推介欧盟优质产品；鼓励参加重要国际商务展览；开展产品原产地标识、地理标识、传统产品特性保证标识和有机农业体系宣传；对特定产品进行特别商业宣传活动；开展拓展国际市场的调研等。日本扩大农产品出口措施包括：树立品牌优质安全形象，推动占领国际农产品高端市场；在检验检疫等方面强化对外交涉力度，为农产品出口创造有利环境；加强知识产权保护，支持开发DNA品种鉴定技术，保护海外的日本农产品品种和国内市场；鼓励生产满足海外市场标准的农产品等。

二、走中国特色农业现代化道路，必须加强农业保护体系

走中国特色农业现代化道路，必须立足中国国情。随着国民经济的持续发展和城乡居民收入水平的提高，对农产品的需求将不断增长并日趋多样。我国人均农业资源有限，保障农产品供给的任务十分艰巨。扩大贸易、增加进口有助于缓减我国农业对资源环境的压力，弥补供给不足，但我国农业小规模生产基本特征、与世界主要出口国竞争力的巨大差距、农业承担的多种功能以及入世承诺的较高的开放度，决定了我国必须在开放中比任何其他发达国家更加重视对农业的有效保护。

（一）受农业资源条件和农业劳动力转移进程制约，我国农业小规模生产基本特征难以在短期内改变，与世界农产品出口国竞争力的差距将长期存在。农业贸易政策的选择必须充分考虑这一差距，必须加强对农业的合理保护，确保公平竞争。农业是高度依赖土地、水等自然资源的产业，农业竞争力很大成都上取决农业资源状况和生产规模。我国农业资源，特别是水土资源相对短缺，人均农业资源不足，农业经营规模小，劳动生产率低，这是难以改变的现实。目前我国农户数量巨大，有2.3亿户，平均每个农户占用农地规模仅为 0.5 公顷,相当于韩国和日本的1/3，欧盟的1/40，美国的1/400。即使在一定时间内将现有一半农村人口和劳动力转移出去，不考虑人口自然增长，我国农业生产平均规模也只能扩大一倍，达到户均1公顷。尽管我国在劳动力密集型产品上有一定比较优势，通过战略性结构调整、优势产品区域布局、产业化经营、科技进步与农民教育培训等措施可以较大程度提高农业综合竞争力，但整体来看我国农业特别是大宗农产品与世界主要出口国竞争力的巨大差距难以在短期内改变，随着我国收入水平提高和农业劳动力机会成本的上升，这种差距将进一步扩大。开放条件下，让平均1公顷耕地要养活1户农村人口的小农与世界上平均规模100-500公顷、获得大量补贴支持的大农场进行竞争，保护的必要性是不言而喻的。只有通过合理的保护，才能使得我国农业能够在较为公平的基础上与进口产品进行竞争，在满足进口需求的同时，避免对我国农业造成过大的抑制和打压。把贸易带来的不利影响完全归结于国内农业竞争力不强是不公平的，不客观的；否定合理保护的必要性，主张一放了之的农业贸易政策是不全面的、不实际的。

（二）我国二元经济结构特征显著，农业承担着经济社会环境文化等多方面功能，这些多功能的实现一定程度上是以牺牲效率为代价的，这进一步加大了我国农业与世界主要出口国竞争力差距。我国农业显著的多功能特性表明了我国农业的极端重要性，也说明了我国农业的特殊性以及在开放中有效保护我国农业的必要性。我国有13亿人口，农村社会保障体系建设刚刚起步，农业肩负着确保粮食安全的重任，在今后较长时期内仍将实际承担着稳定农村就业和农民增收、发挥经济缓冲作用、提供低保、医疗、养老等社会基本保障、促进消除贫困等社会功能。

确保粮食安全始终是我国头等重要的大事，这就要求不能完全按比较利益原则配置资源，必须有足够的资源用于粮食生产，确保国内粮食生产的持续稳定发展，实现必需的粮食自给水平。为了避免巴西、印度等国出现的农村的人口过多过快涌入城市导致城市贫困问题突出的现象，农业和农村劳动力的转移必须与城市和非农产业的吸纳能力相当，较长时期内农业仍将保有较多的劳动力，为隐蔽性失业提供救济。在农村社会福利保障体系建立健全之前，农业不仅仅是农民从事的一项经济活动，而且是农民生活的重要保障，农作方式的选择一定程度上必须考虑抵御自然和市场风险的需要；农民拥有的土地不仅仅是手中的生产资料，而且也是他获得低保、医疗、养老等基本生活保障的手段，土地经营方式的选择不会改变单位土地面积所要承担的这些社会成本。在经济波动中，农业在其吸纳和释放剩余劳动力、保障基本生活品供给和价格稳定、促进经济复苏等方面发挥着十分重要的缓冲和稳定作用。当前，受国际金融危机影响，一些中小企业倒闭，大量农民工提前返乡，这证明了农业农村在保证经济社会稳定方面具有的补课替代的作用。

（三）我国农产品市场开放和准入度高，关税进一步削减对农业的现实和长远影响巨大，重视对农业的合理保护，保持目前有限的调控手段和政策空间对我国尤为重要和必要。入世以来，我国农业较大幅度地开放了国内农产品市场，取消了数量配额、进出口许可证、限量登记、指定公司经营等非关税措施，实行单一关税措施来管理农产品进口。我国农产品平均关税水平为15.1%，不足世界平均水平的四分之一；关税形式单一，几乎是清一色的从价税；关税结构平坦，没有太高的关税高峰，实施税率与约束税率同一。我国对小麦、玉米、大米、食糖、棉花、羊毛等重要农产品实行关税配额管理，但关税配额量大，配额内关税低多数为1%，最高只有15%，配额外关税有限最高65%。中国已成为世界上农产品市场开放度最高的国家之一。

我国现有农产品关税水平、关税结构和特点，使得我国农产品进出口调控的政策手段和未来空间受到很大约束，也使得我国承受关税进一步削减的余地极小。我国农产品关税水平处于十分敏感的区间，削减关税对多数农产品具有较大的现实和长远影响。对于大多数农产品，目前关税水平多数在10-30%且是实际实施的关税，其变化对农产品进口和国内价格具有直接的影响，特别是对于进口量较大的产品，关税每下降1个百分点，进入国内市场价格将下降1%，从而对国内趋势价格产生明显的抑制和打压作用。对于粮棉油糖等实行关税配额管理的大宗农产品，配额外税率为40%-65%，虽然相对较高，但与日本、瑞士、欧盟大量数百、乃至数千的高关税水平比较，已十分低下；随着劳动力机会成本的提高，我国大宗农产品生产成本与美国和凯恩斯集团成员等出口国的成本差距将进一步扩大，其保有的空间也是非常有限。

减少进口对国内趋势价格的抑制和打压作用，对保持产业必要的利润水平和农民增收十分重要。据测算大豆国内价格如果被打压1%，农民净收入减少5亿元；棉花价格被打压1％，农民净收入减少8亿元；原料奶收购价格每公斤被打压1毛钱，农民净收入减少30亿元；粮食价格每公斤被打压1分钱，农民净收入减少近50亿元。当然，避免农产品价格波动过大，保证农产品价格相对稳定，也是重要的政策目标；生物燃油的发展给世界农产品价格走势增加了许多不确定性，但是从我国农业生产成本增长趋势和农民增收需要、我国与主要出口国之间的竞争力差距、日本欧盟等资源约束型发达国家农产品价格变化看，保持目前非常有限的贸易政策调控手段和空间十分必要而且重要。

（四）在我国大幅度开放国内农产品市场的同时，我国面临的国际农产品市场依然是高度保护和高度扭曲的，农产品出口遭遇日益严重的关税和非关税壁垒限制，推进公平贸易必须加强对农业的保护。目前各国农产品关税保持较高水平，世界平均62%，不少国家的关税水平远远高于世界平均水平，存在大量关税高峰。发达国家普遍实施高额农业补贴支持政策，对农业的补贴和支持水平居高不下。各国越来越多地使用技术性限制措施来控制进口，实施的动植物检疫措施（SPS）和技术性贸易措施（TBT）呈快速增长态势。高度保护和高度扭曲的国际农产品市场一方面限制了我国农产品比较优势的发挥和农产品出口的扩大，另一方面使我国开放的农产品市场成为农产品出口国聚焦的目标，增加了我国农产品进口压力。这就要求我们在贸易自由化进程中，在积极推动其他国家开放农产品市场、减少扭曲的同时，加强对我国农业的保护，强化贸易促进，确保公平贸易。

三、农业保护体系建设任重道远

构建有效的农业保护体系，必须从制度、机制、政策和具体措施着手，在贸易政策协调中切实把农业作为保护的重点，充分体现农业发展和农民增收需要，加强农业贸易救济和贸易促进工作，确保公平贸易。

（一）必须为有效保护农业建立必要的制度保障。要切实贯彻“两个趋向”重要论断，把有效保护我国农业作为今后制定贸易规划和实施贸易战略的重要内容。应借鉴国外特别是发达国家的经验与做法，建立必要的制度，确保在贸易谈判和贸易政策选择中，充分考虑农业的特殊性以及由客观条件决定的我国农业竞争力状况，切实体现农业发展和农民增收的实际需要，既要立足当前根据国内外市场变化加强对农业的现实保护，又要着眼长远在贸易谈判中注重对现有的有限的政策调控空间的保护。

合理有效保护农业与促进其他相关产业发展并不矛盾。在目前我国贸易格局下，原料农产品保持合理的价格不会影响相关加工业的竞争力，只会影响加工企业与国外进口商在价值链上的利润分割，一定程度上有利于贸易增长方式的转变。近年来我国棉花进口的实践证明了这一点。我国对棉花实行关税配额管理，配额内关税为1%，配额外关税为40%,最终配额量89万吨。2004年我国在承诺的89万吨关税配额之外又增发100 多万吨关税配额，对配额外进口实行1%的配额内关税，致使进口棉花直接大量低价进入国内市场，严重打压了国内棉价，对农民增收带来了很大的影响。2005年以来我国对棉花配额外进口实行最低为5-6%的滑准税，实际征收关税平均为7-9%。这一政策保证了国内棉花价格稳定在一定水平，不仅有利于棉农收入的稳定，而且为大量赴新疆摘棉农民增加了收入，同时也没有妨碍棉花进口需求的满足以及影响国内纺织业的竞争力，纺织品出口继续保持了强劲增长态势，国家也增加了关税收入。这一政策使棉农每年增收至少50-60亿元。

（二）建立健全重要农产品主产区及农业专业合作组织广泛参与的贸易决策机制。由于农业分散和小规模生产特性，农业生产者与农产品加工没有建立密切的、稳定的、直接的利益联系，农业生产者的利益诉求和在决策中的声音比较薄弱。确保重要农产品主产区及农业专业合作组织广泛参与农业贸易政策协调和贸易谈判决策过程，有助于更好地反映各地的实际要求和农业发展的现实和长远需要，也有助于更好地应对贸易自由化给农业带来的挑战。要建立必要的机制，确保农产品主产区及农业专业组织有畅通有效的信息反映渠道，有有效参与贸易决策过程的平台和机会；有他们的意见能够得到足够尊重的程序和制度。

（三）加强农业贸易预警和贸易救济体系建设，有效防止进口激增对我国农业产业的影响。反倾销、反补贴、一般保障措施、贸易争端解决机制以及新一轮农业谈判正在磋商的特殊保障机制，是WTO成员在市场开放条件下用来应对贸易自由化带来的负面影响和产业损害的合法的贸易救济措施,发达国家应用比较广泛。我国农业贸易预警和救济工作尚处于起步阶段，必须从机构、队伍和体系三个方面加强力量。要加快培养农业贸易争端解决和贸易救济措施方面的专门人才，尽快建立重要农产品贸易预警机制，加强农产品进口对我国农业产业影响的跟踪调研，做好产业损害调查和国外贸易壁垒调查等所需的基础性工作，及时发现贸易对产业发展的安全隐患，有效利用各种贸易救济措施，确保我国农业的稳定和持续发展。

（四）加强农业贸易促进，强化农业对外贸易营销促销公共服务。我国农产品出口具有小批量、多品种、以中小企业为主的特点，农产品出口市场过于集中，面临着越来越多的壁垒限制。这决定了我国农产品出口的运销难度大、成本高，获益面广，利益驱动不足，企业缺乏创立品牌、开拓市场的动力和积极性，需要强化政府公共服务功能，加强农产品贸易促进方面的公共服务，加强对农产品出口的支持。在当前主要农产品贸易国普遍重视并继续高额补贴支持农产品出口，而我国入世承诺取消所有形式出口补贴的情况下，充分利用有限的农业贸易促进手段、加强政府农业贸易促进方面的公共服务，具有特别重要的现实意义。

《中国农村经济》2009年第1期