粮食安全是国家安全的重要组成部分。去年以来，粮食安全问题再次成为社会关注的热点。主要诱因是粮食连年减产，库存持续下降，市场价格短时间急剧攀升。对粮食安全形势的判断，仁者见仁，智者见智。有的认为，我国粮食安全形势已经发生逆转，粮食短缺已成事实，市场供应出现危机；有的认为，粮价上涨属正常回归，是市场发挥基础作用的正常反映，不必大惊小怪；有的认为，粮食产量与库存持续下降，已经到了供需失衡的临界点，尽管市场供应不会马上出现问题，但应引起警觉，采取适当措施，防患于未然；有的认为，我国人地矛盾突出，粮食问题将是伴随我国现代化建设全过程的一个重大问题，同时，鉴于市场在资源配置中的基础作用已经基本形成，对粮食安全问题既不能掉以轻心，又不能导致体制复归，采取有违市场规律的行政措施加以解决，等等，各方观点莫衷一是。那么，究竟该如何看待我国的粮食安全问题？在经济全球化和市场经济体制条件下，应该如何构筑我国粮食安全的长效机制？这些既是当前面临的现实问题，更是值得深思和探讨的战略问题。本文拟从科学发展观的角度进行一些初步探讨。

一、当前粮食安全问题的背景与特点

我国粮食安全问题由来已久。自新中国成立以来至今，我国的粮食安全形势大体上可以分为三个时期：第一个时期是1984年我国正式对外宣布基本解决人民的温饱问题之前，粮食生产发展缓慢，长期供不应求，粮食安全缺乏保障。 这一时期是粮食不安全时期。第二个时期是1984年至1998年，尽管粮食生产波动较大，但随着粮食生产的发展和流通体制改革的深化，粮食安全形势从总体上逐步强化，生产、储备、供应等粮食安全体系逐步建立。这一时期是粮食安全体系构建时期。第三个时期是1998年至今，粮食生产连年滑坡，但市场发育逐步成熟，农业基础设施建设进一步加强，粮食安全体系的基础和体制环境得到改善。这一时期是粮食安全体系逐渐完善时期。这一时期的粮食安全问题具有以下鲜明的背景和特点：

（一）时代背景----我国进入了加快社会主义现代化建设和全面建设小康社会的新的发展时期。这个时代背景对粮食安全提出了新的更高的要求，即，不仅要保证当前的粮食供应，还要实现与新时期新阶段相适应的长久的粮食安全；不仅要保证基本的粮食供应，还要有质量和效率上的保障。

（二）体制背景----我国已经基本建立社会主义市场经济体制。这个体制背景要求我们必须摒弃传统的保证粮食安全的做法，真正尊重市场经济规律，尊重农民的生产经营自主权，尊重粮食企业的经营自主权，建立与市场经济体制相适应的粮食安全体系。

（三）阶段特征----我国农业发展已进入以主要农产品供求基本平衡、丰年有余为基本特征的新的阶段。调整农业结构、增加农民收入、提高农产品竞争力是这个阶段农业发展的主旋律。因此，尽管近几年粮食减产，但其他农产品，包括畜产品和水产品基本上持续增长，“大粮食”、“大食物”供给增加，农业仍保持持续发展的态势。这说明农业综合生产能力在提高，农业生产力得到了持续发展。

（四）国际化趋势----我国已经加入WTO，国内市场与国际市场进一步融合。国内粮食生产和市场与国际粮食生产和市场相互作用，交互影响。我国的粮食安全形势既影响国际粮食安全，又受国际粮食安全形势的影响。我国去年底开始出现的粮食安全问题就有世界粮食大国减产的作用。要在一个日益开放的市场基础之上建立我国的粮食安全体系,其难度越来越大。

（五）直接表现----库存充裕情况下的粮价波动。按照国际标准，我国粮食储备远远超过所需要的安全水平。因此可以说这次粮食安全问题是在库存充足、粮食总供给仍然大于总需求的状态下引出的，是潜在问题的提前释放。粮价波动与粮食供求关系变化并不完全一致，说明价格具有更超前、更敏感的预警性。

（六）主要矛盾----粮食安全的主要矛盾由全社会转向城镇居民，由基本口粮转向饲料粮。前两个时期，粮食安全是一个全社会的问题，既涉及农村，也涉及城市;既是政府调控者的担忧，也是农民生产者的关心所在。而当前的粮食安全问题却大不相同：最着急的是政府，最具潜在威胁的人群是在城市，最不安全的是饲料粮。

二、我国当前粮食安全问题凸现的诱因

按照有关国际组织的解释和人们的通行理解，粮食安全包括四个方面的内容，即：数量上的充分供应，质量上的安全可靠，购买力上的足够有效，可得性上的及时便捷。这四个方面涉及粮食生产、流通、消费诸环节，缺一不可。

粮食安全出现问题后，最直接和最主要的表现是粮食市场剧烈波动，价格突然上涨。除此之外，粮食安全问题还可表现为：粮食质量得不到保证，即，将超期储存以及因各种自然灾害和人为造成的不符合质量要求的粮食供应市场，使粮食安全的内在“质量”大打折扣；消费者没有足够的有效支付能力，无力购买足够的粮食；受交通、储存、营销体系等限制，消费者无法及时获得粮食。

对比以上粮食安全的内容和表现形式，我国习惯上理解的所谓的粮食安全主要是指粮食供不应求引起的价格剧烈波动。分析当前我国粮食安全问题，不难找出以下主要诱因：

（一）生产下降、停滞或增长缓慢。在相当长的时期，我国因人口增长和生活质量提高引起的粮食消费刚性增长，不仅要求粮食生产不能停滞和下降，还要求粮食生产必须以与消费增长相协调的速度增长。目前出现的粮食安全问题，主要是粮食生产连年下降所致。据统计，1997年到2003年，我国粮食总产由5123亿公斤下降到了4300多公斤，连续几年产不足需。人均占有粮食产量由413公斤下降到350公斤以下，为22年来最低水平。粮食生产滑坡的经济原因是农民追求的收入目标和政府追求的粮食安全目标错位，以及农民收入的多元化。

（二）出口增加。我国农业进入新阶段以后，农产品市场的一个主要特征就是供大于求。为缓解农产品剩余带来的各种压力，政府部门在主动调整生产结构，适当调减粮食生产的同时，还必须消化日益增长的粮食库存。为此，国家采取了积极措施，鼓励粮食出口。从粮食出口情况看，2000年以来，不仅数量持续增加， 而且一改我国连续多年粮食净进口的状况，形成了净出口局面。去年，我国净出口大米、玉米、小麦2130万吨，约占其商品量的15%左右。这无疑是根据国内粮食供过于求的实际而主动采取的应对措施之一。但问题的关键是，采取的出口战略和措施是建立在对以前粮食供求形势判断的基础之上的，没有随着形势的变化而做出及时调整，以至形成对国内市场的逆向调节：在国内粮食市场进入供求关系改变的拐点时，粮食出口却依然我行我素，连续两年大幅度出超。

（三）粮食储备减少。从政府的角度考虑，长期超过安全需要的粮食储备，既不必要，更是负担。因此，尽快降低库存、处理陈化粮和超期储备粮就成为近几年粮食政策的应有组成部分。一方面粮满为患，粮食企业不得不拒收限收，农民交粮无门；另一方面，库存粮食也在寻求出路，从而挤占本不景气的粮食市场，进一步打压粮食价格。结果，严重挫伤农民生产粮食的积极性，使粮食生产进一步下降，粮库的粮源减少。这一增（吐出增加）一减（粮源减少），必然导致粮食库存下降。

（四）体制原因。我国粮食产销体制存在的弊端，如产销相互脱节，市场发育不完整，价格形成机制有缺陷，国有粮食企业缺乏活力，宏观调控能力弱等，也是造成粮食安全出现问题的重要原因。粮食储备信息的模棱两可，足以影响国家宏观决策走向和粮食市场。粮食价格的失真，使生产者得不到真实的市场信号，价格这只看不见的手无法发挥正确及时的调节作用。粮食进出口与国内市场的逆向运作，无疑会加重已有的问题。因此，现有体制的不作为，或没有很好的作为，对粮食安全的影响更具决定作用。

（五）非经济原因。这方面的因素包括人们的消费心理、消费的从众倾向、媒体的炒作等。尽管这些因素对粮食市场不构成决定性影响，但对粮食市场波动的放大效应足以造成灾难性的后果。去年底以来我国出现的所谓粮食问题，严格讲并不是现实的粮食安全出现了问题，而是人们对粮食供应的预期不好，从而在一些地区造成抢购风，引起市场动荡。中央在采取稳定市场、发展生产的经济措施的同时，及时发挥媒体对大众的影响，引导消费者树立对市场的信心，培养成熟的消费心理。由此可见非经济因素对粮食安全发挥的影响。

三、以科学发展观解决我国粮食安全问题

全面、协调、可持续的科学发展观，是对马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的最新发展，为我们构筑粮食安全的长效机制提供了方法论和新思维。

（一）统筹粮食供求各要素，提高宏观调控能力。粮食供求关系受多种因素影响。从生产和消费的角度看，包括生产、储备、进口等供应方，口粮、饲料粮、种子用粮、加工用粮、补充储备、出口等粮食需求方；从市场和政策层面看，包括市场发育程度、粮食供销体系、居民消费心理、经济发展速度、重大经济和政治事件等。这些因素相互作用，相互影响，构成了复杂纷繁的粮食供求体系。要实现粮食安全，在宏观方面，一是确立正确的粮食发展战略。明确我国的粮食安全主要靠自己的力量来实现的战略思想，制定与经济社会发展相适应的粮食生产增长目标，出台与发展目标相适应的战略措施等。二是进行总供给与总需求平衡预测。权威部门要根据自然经济社会等各方面情况，及时做出粮食供求预测分析，既包括国内，又涵盖国际，并要滚动更新，以指导有关各方的行为。三是建立健全粮食安全预警系统。既要有正确的指标判定体系，又要有及时做出正确预警的能力。这次粮食安全出现的问题，我认为并不是现实的，而主要是潜在的问题，带有明显的预警性质。四是制定应对粮食安全问题的危机处理预案。一旦发生粮食安全问题，政府和社会能按照预案从容应对。

（二）统筹生产力各要素，提高粮食综合生产能力。按照构成生产力的三要素，即科学技术、生产资料、劳动力，切实提高粮食综合生产能力，做到“藏粮于地，藏粮于技”。一是增加粮食科技储备。搞好重大技术攻关，实现像杂交稻、杂交玉米那样的关键技术突破。二是加快先进实用技术的推广应用。关键是稳定和健全农业技术服务体系，加强对农民的技术培训。三是加快农业劳动力转移。要大力发展非农产业，加速农民市民化、农村城市化步伐，改变2亿劳动力搞饭吃的局面。四是切实保护耕地。1996年以来，全国年均减少耕地1000万亩，其中粮食面积年均减少700万亩左右，面积减少对粮食产量的影响占40%以上。要执行最严格的耕地保护制度，强化粮食生产的物质基础。五是加强农业基础设施建设。特别是农田水利、农村道路、防灾抗灾等设施建设，实现稳产高产。

（三）统筹区域发展，提高主产区粮食供应能力。粮食主产区在我国粮食安全中占有特别重要的地位。2003年与1996年相比，全国除云、贵、宁、藏外，其他省、区、市均有不同程度的减产。其中减产超过200万吨的有12个省市，均为粮食主产区。因此，应把工作重点放到粮食主产区。一是明确不同层次的粮食优势产区。即,将粮食主产区分为国家级、省级和县级三级，分别确定其对应的粮食主产省、主产县和主产乡镇，实行分级负责，生产要素相对集中投入。二是对粮食主产区实行特殊扶持政策。如种子补贴、加工业布局、税收优惠、基础设施建设等优先考虑粮食主产区。三是建立产销区的利益平衡机制。主要是尊重市场经济法则，建立相对稳定的产销关系，使产区获得社会平均利润。

（四）统筹粮食进出口，提高对外开放能力。我国已经加入世界贸易组织，按照承诺，粮食进口配额会逐步增加。同时，其他国家的市场也会逐步向我开放。因此，我们有可能，也有条件利用好两种资源和两个市场，发挥进出口贸易对我国内粮食供求的调节作用，为实现我粮食安全目标服务。为此，一要明确我国粮食国际贸易的定位。在可预见的将来，我国既不可能成为出口导向型的粮食生产大国，也不可能主要依靠进口来满足国内市场需求。这是我国国情和国家安全所决定的。基于这样的判断，我国的粮食国际贸易必须为国内市场服务，必须服从和服务于国内粮食安全的大局。粮食进出口宗旨主要是品种和余缺调剂，商业目的应居于次要地位。二要积极参与国际粮食贸易规则的制定。尤其要做好WTO新一轮农业谈判工作，认真进行自由贸易区的研究和谈判，在推动其他国家开放市场的同时，用国际规则保护自己，为我粮食安全目标服务。三要推进粮食贸易的多元化。即逐步打破从少数几个国家进口粮食和我粮食出口市场单一的格局，分散风险。

（五）统筹经济效益与社会效益，提高粮农获利能力。严格讲，粮食安全是政府追求的目标，而粮食生产经营者的目标是收入（利润）最大化。鉴于政府的粮食安全目标必须通过生产经营者才能实现，因此保证他们得到应有的收入是解决问题的关键。据有关部门测算，1997年后，我国粮食价格持续下跌，且幅度较大，而成本却不断上升，造成农民种粮比较效益下降。2001年与1998年相比，每50公斤减税后的纯收益水平，小麦只有原来的21%，玉米为79%，中稻为53%。为协调二者关系，一是增加粮食生产投入。按照我入世承诺，比照其他国家做法，逐步增加公共服务投资，减少粮食生产经营成本。二是逐步实行与收入不挂钩的直接补贴制度。主要是为粮农提供比较稳定的收入来源。三是发展农村粮食加工业，延长粮食产业链条，实现加工增值增收。

（六）统筹发展与改革，提高体制的保障能力。我国粮食安全出现问题，与生产经营体制方面存在的问题有直接关系。如土地承包政策不落实、粮食购销体制不顺等。目前，我国粮食生产经营体制改革正在向纵深发展，将在一些方面实现突破。一是提高农民的组织化程度。要发展各种形式的农民专业合作经济组织，明确其法律地位，实现民有民管民享。通过合作经济组织，克服农户生产规模小和经营分散的弊病。二是认真落实土地承包政策。关键是使农民享有的土地承包经营权落到实处。三是继续深化粮食流通体制改革。要坚持粮食流通体制的市场化改革取向不动摇，逐步放开粮食经营与价格，建立起全国统一的粮食市场。四是建立快速有效的中央储备粮管理体系。要确定合理的储备粮规模，优化储备粮结构，调整储备粮布局，改革储备粮管理方式，以期真正发挥对粮食市场的及时调控。

改革开放以来，农业经营体制的改变和社会主义市场经济的逐步完善，彻底动摇了粮食生产长期满足不了需求的体制基础。只要按照科学发展观的要求，统筹影响粮食安全的诸多因素，我国的粮食安全就会得到有效保障。